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「社會褔利界」功能組別選民基礎的爭拗
蔡海偉
臨時立法會在九七年九月二十七日的會議上三讀通過修改後的立法會條例草案，其中由民建聯議員陳鑑林提出修改社會福利界功能組別選民資格的議案最具爭議性，最終亦以四票之差獲得通過。該修訂通過後起社工界極度不滿，整件事到十一月初仍未完結。筆者嘗試在此介紹事件的發展經過，希望界內朋友有較清楚全面的掌握。由於整件事前後經歷近兩月，筆者只能集中介紹及討論主要的事件及觀點。
在八五、八八及九一年的立法局選舉中，社會福利界功能組別的選民均為香港社會服務聯會（社聯）會員機搆，每團體一票。九五年立法局選舉，則加入有四年歷史的社福利專業人員註冊局的成員，變成每個社聯會員機構六票，每位註冊局成員一票。
多年來均有社會福利界人士倡議應由社工一人一票選出界內代表，亦有人認為所有福利機構從業員均應有權參與，但在首三屆立法局選舉中均只有社聯會員機構票。到九五年，註冊局的自願註冊制度已趨成熟，而政府又積極增加功能組別的選民人數，加入社工票亦可算是順理成章的事。
九七年初，特區籌委會在制定第一屆立法會的選舉方法前公開諮詢港人意見。社會輿論多認為籌委會將採用九一年的選舉方法，並大幅減少功能組別的選民數字。在諮詢期間，社會福利界三個主要代表團體亦作出回應：香港社會工作者總工會（社總）及香港社會工作人員協會（社協）認為社會福利界應由一社工一票選出代表議員，而社聯則支持九五模式。
籌委會最後決定第一屆立法會的二十一個舊功能組別將按照九一年的方法界定，但沒有詳列各組別的選民資格。界內人士以為這意味社會福利界只會有社聯會員機構票，但由於籌委會沒有作出清楚規定，而且社工註冊條例又剛在四月獲得通過，各團體如社協亦積極向特首進言，堅持社工應有投票權。雖然社協、社總不贊成團體票，但亦將底線定在九五模式，希望減少界內矛盾，較易取得特區政府的支持。政制事務局最後在七月底回覆社聯，表示社會福利界功能組別將由社聯會員機構及註冊社工一起組成。
立法會條例草案及有關修改
政府於九七年八月向臨立會提交「立法會條例草案」，就特區立法會的組成及選舉議員等事宜訂定條文。該草案界定社會福利界功能組別的選民包括以下兩類：
(1) 有權在香港社會服務聯會的大會上表決的團體會員；及(2)
根據《社會工作者註冊條例》（1997年第28號）註冊的社會工作者。
根據該草案，二百五十多個社聯會員機構及為數約六千名註冊社工，各有一票。
社聯、社協及社總（簡稱三會）在九月十日左右得悉民建聯的陳鑑林擬修改社會福利界的選民資格，建議加入下列三類團體的成員或會員（九月八日修訂案第四稿）：
－ 為宗教、慈善、社交或康樂目的而成立，並獲准豁免註冊的社團；
－ 街坊福利會；
－ 為促進商業、藝術、科學、宗教、慈善或任何對社會有助益的宗旨而成立的公司，並擬將其任何利潤或其他收入用作推廣其成立宗旨。
這項修訂將三類範圍甚廣又可能與社會福利無直接關係的團體的成員或會員都列入社會福利界的選民範圍，單從條文實在無法理解民建聯的理據，更難以猜測有多少人因此而成為社會福利界的選民。三會認為這項修訂並不合理，而且面對民建聯在毫無諮詢下提出是項修訂亦感到十分不。
三會代表於九月十二日與民建聯會面討論上述修訂案，但無法達成共識。三會遂於九月十三日發表一份措辭相當強硬的聲明，質疑上述修訂的需要性及可行性，為何民建聯只修改一個舊功能組別而非全部二十一個，以及為何民建聯當初反對彭督擴大功能組別的選民基礎而現在又借同一方法擴大社會福利界功能組別。三會其後再與民建聯會面，嘗試遊說他們放棄是修訂，但亦無功而退。
陳鑑林在九月十八日提交臨立會的最後修訂案放棄由上述三類團體的成員參與投票，改用一團體一票的方式，團體種類可說是大同小異。該修訂是在政府草案內兩種社會福利界選民類別（即(1)社聯會員機構及(2)註冊社工）以外加入下列兩項：
(3) 根據《社團條例》（第151章）獲豁免註冊的社團，而其成立的宗旨為：
(a) 促進社會服務之協調及改善；
(b) 為社會服務發展人力、經費及資訊等資源；或
(c) 提高市民對社會服務需求的認識以及促進志願機構在滿足該等需求時所擔當的角色。
(4) 根據《公司條例》（第32章）註冊的非牟利公司，而其成立的宗旨與上一項同。
不合情理的修訂案
根據民建聯主席曾鈺成於九月十六日南華早報及二十五日明報的文章，民建聯提出項修訂有兩個目的：
－ 使未有加入社聯、但宗旨跟社聯的成員團體一樣的獲豁免註冊社團及非牟利有限公司，都可登記成為社會福利界功能組別的選民；
－ 使這些團體能成為「選舉委員會」第三界別中「社會服務界」的選民。
事實上，根據一些民建聯的成員表示，這些團體其實只想爭取成為選舉委員會的選民。但於籌委會的決議令這些團體必須先成為社會福利界功能組別的選民，方可成為選舉委員會第三界別中社會服務界的選民，所以他們亦必須爭取修改社會福利界選民的組成。一位支持是項修訂的非社聯會員團體代表在九月二十日三會舉辦的社工龍門陣上，亦承認這點。民建聯為使這些團體進入選舉委員會而修改社會福利界功能組別的組成，三會自然感到憤怒及不滿。
此外，民建聯多次以社聯有些會員機構也沒有提供直接社會福利服務為理由，而確定其建議的合理，亦令人有本末倒置、是非不分的感覺。民建聯常以港大學生會社會服務團為例，批評社聯批核會員申請的標準十分鬆散，連學生團體亦可成為會員，民建聯卻可能不知道港大社會服務團在社會福利工作上有不少貢獻，更曾得到政府資助。
再說，社聯有五十年歷史，成立目的又是推動社會福利服務的發展及協調，自然有一些不同背景但有相同取向的團體加入。社聯往批核會員申請時，只會考慮這些團體是否致力發展會福利，不會亦不應考慮這些團體應否享有立法會選舉的投票權。政府以社聯會員作為社會福利界的選民基礎，絕不能因小小的漏洞而令到整個界別變質。
民建聯認為一些沒有提供直接社會福利服務的社聯會員機構享有投票權，而其他性質相同的非社聯會員機構卻沒有投票權，是對後者不公平。但民建聯卻只因為小部分沒有提供直接社會福利服務的團體享有投票權，而大開中門，讓數以千計的團體亦成為選民。這對社聯二百多個提供直接社會福利服務的會員機構又算是公平嗎？
除了上述這些不合理的地方外，民建聯這項修訂案亦有許多含糊不清之處，包括：
－ 上述(3)及(4)兩類建議新加團體的三項宗旨其實只是社聯作為協調組織的宗旨，並不用於社聯的會員機構，一些提供直接服務的團體並不能因是項修訂而進入社會福利界功能組別；
－ 修訂內提及「根據《公司條例》註冊的非牟利公司」，但《公司條例》內根本沒有定義「非牟利公司」，這可能令許多公司均合資格成為選民；
－ 是項修訂只要求團體有某些宗旨，卻不考慮該團體是否真正推行有關宗旨；
－ 修訂中「社會服務」一詞沒有任何定義，可以被理解為包括醫療、教育、房屋等社會服務，變相擴大原本社會福利界功能組別的範圍。
社工界極度不滿
可惜，這樣一項不合情理的修訂案，在九月二十七日的臨立會會議上，在二十七票贊成、二十三票反對及四票棄權的情形下獲通過！
九月二十七日晚上，會發表嚴正聲明，強烈遣責民建聯、港進聯及部分議員聯手通過是項修訂案，並認為這是一項非理性及醜陋的政治決定。九月二十八日，政制事務局局長孫明揚再次指出民建聯所作出的修訂含糊不清，且表示政府可能透過修改法例，使能清楚界定有關「獲豁免註冊社團」、「非牟利公司」及「社會服務」的定義。
九月二十九日下午，三會召開緊急會議，商討對策。會擔心若保留社聯會員機構票，在以後的選舉中仍難免有大量非福利界團體加入這個功能組別，加上社聯主席李家祥在二十七日的臨立會上亦公開承諾諮詢會員機構是否贊成刪除所有團體票，三會遂決定應爭取將社會福利界功能組別改為只有註冊社工。由於社聯仍未有正式立場，會議同意由社總及社協發起聯署廣告、集會、遊行及記者招待會。
同工對整個行動十分支持，在短短兩小時內，得到一百零三名社工及三個員工組織同意成為聯署聲明的發起人。在十月四日截止聯署前已得到一千六百多名同工及團體參與聯署，成績令人振奮。該聯署聲明其後在十月六日明報及蘋果日報全版刊登。社協及社總發起的集會遊行亦於十月五日舉行，得到約四百名同工及多個團體支持參與，聲勢浩大。
聯署聲明要求特區政府：
－ 立即作出反修訂，將社會福利界選民修訂只由社工一人一票選出1998年第一屆立法會社會福利界議員；
－ 為使立法會能公平反映整體社會利益，我們要求從速推展立法會全民直選。
在十月三日社聯的執委會上，委員也一致認為社聯應支持將「社會福利界」功能組別完全改為只由註冊社工一人一票參與選舉，並決定諮詢全體會員機構的意見。社聯執委會作出是項建議的主要原因包括：
－ 臨立會修訂使「社會福利界」功能組別的選民資格含糊不清；
－ 刪除團體票可避免大量非社會福利團體界入，減少將來不必要的紛爭；
－ 社會福利界功能組別在過去十二年來一直邁向專業化，由專業社工一人一票選出界內代表；
－ 社聯的宗旨原在於推動社會服務及有關政策的發展，社聯的會員機構加入社聯，亦應有相同目的。社聯實不應因為立法會的選舉安排而介入不必要的政治漩渦中，或因此引發對社聯會員資格的辯論；
－ 即使社會福利界功能組別單由社工組成，亦不會構成問題，類似情況在其他界別如教育界亦有出現。
由於社聯執委會的決定與社總及社協一致，三會遂於十月五日舉行聯合記者招待會，要求政府提出反修訂，將社會福利界功能組別改為只由冊社工組成。
至於社聯諮詢會員機構的結果亦令人相當興奮：在二百五十三個會員機構中，共有一百六十五個回覆，其中一百四十六個贊成刪除所有團體票，只有十一個反對及八個棄權或未有決定。結果十分明顯，社聯對社會福利界功能組別選民資格的立場，確定只保留註冊社工一人一票。
政府修改社會福利界功能組別
在發動同工參與聯署及集會等行動期間，三會亦兩次約見政制事務局局長孫明揚，希望能爭取政府的支持，刪除所有團體票，並提出可能以私人條例草案的形式作出修改。在十月四日的會上，孫氏表示政府只會基於臨立會通過的條文作出補充修正，並預算在十月內完成有關的立法程序。三會反對只作條文上的修改，並質疑孫氏提出的修訂範圍未能解決民建聯修訂案所帶來含糊不清之處，亦無防止非福利團體利用其中漏洞加入社會福利界功能組別。
三會在十月九日再次會見孫明揚，得知行政會議已在十月七日修改社會福利界功能組別選民基礎的決定，並於十月二十九日，以決議案形式交由臨立會審議通過。政府決議案內容比十月四日孫氏所提的修改內容有改善，主要包括以下幾點：
－ 獲豁免註冊社團及非牟利公司鬚髮表週年報及帳目；
－ 須在登記為選民前12個月內一直在有薪僱員提供經常性的服務的情況下，按有關宗旨（如促進社會福利的發展及協調）運作；
－ 非牟利公司的利潤及其他收入須僅用於實踐該等宗旨；
－ 社會服務指家庭及兒童福利服務、青少年服務、老人服務、過犯輔導服務、康復服務、社區發展或社會保障。
這項修訂可有效減少非福利團體以非牟利公司類別加入社會利界功能組別，但對獲豁免註冊社團的規管卻不足夠，尤其是有關社會服務的定義仍然十分不清晰。另外，三會代表向孫明揚提出可能會以私人條例草案刪除所有團體票，孫氏則表示議員不能對此提出私人條例草案，而政府亦不會同意。
政府的決議案最終在十月二十九日的臨立會上獲得通過。民協馮檢基雖曾提出修訂案，嘗試刪除所有團體票，但臨立會主席范徐麗認為該修訂案違反政府決議案的原意，而立法會條例只容許政府以決議案的形式作出修改，故否決馮氏提出的修訂。
私人條例草案
三會在十月九日會晤孫明揚後，肯定政府不會嘗試刪除團體票，故繼續積極研究提私人條例草案的可行性。獨立議員黃宏發解釋即使提出私人條例草案，亦不會受到臨立會議事規則所限制，該規則只限定同一立法年度內不能有兩條相同作用的草案，但這條私人條例草案的目的及作用跟立法會條例並不相同。然而，基本法第七十四條寫明立法會議員不能提交「涉及公共開支或政治體制或政府運作」的草案，若有關草案涉及政府政策，則「在提出前必須得到行政長官的書面同意」。
三會對於能否滿足基本法七十四條的規定順利提出私人條例草案並無把握，亦明白該案獲得臨立會通過的機會很低，但見界內同工及團體意見十分清晰一致，認為即使機會不高亦應積極嘗試。社聯管理委員會於十月十五日亦同意繼續跟進，由主席李家祥負責向范徐麗泰及孫明揚提出是項要求。但范太表示批淮該條草案提交臨立會審議，將有很大困難，而孫氏再次強調政府必不同意將該草案提交臨立會。
三會在考慮過二人的口頭回覆後，認為二人皆有提出充分的理據，故決定以書面方式再向兩位提出擬提交私人條例草案的意向，要求取得二人的初步意見，以決定會否把草案正式提交臨立會。李家祥隨後於十月二十二日以社聯主席的身份致函范太及孫氏。在二十二至二十九日期間，社聯曾對有關的法律觀點以書面向范太提供意見，而政制事務局亦致函臨立會法律顧問提出意見。政府的意見主要認為該私人條例草案涉及政治體制，違反臨立會議事規則有關同一立法年度內不能有兩條相同作用的草案的規則。孫氏其後亦將該函件送交社聯參考。
范太隨後於二十九日向李家祥表示，應給與社會福利界機會詳細解釋有關可以提出私人條例草案的理據。三會其後得到港大法律系Prof. Yash Ghai的協助，草擬了一份詳細的文件，分析提出私人條例草案的可行性。三會認為Prof. Ghai的文件已能清楚分析有關論點，並於十一月五日將該文件送交范太。
Prof. Ghai同意黃宏發的意見，即該草案並不抵觸臨立會議事規則，但基本法七十四條則難有清楚界定。Prof. Ghai表示範太可能以很闊的角度解釋「政治體制」四字而不批准提出該草案。但若范太以這個法理解，以後立法會議員將沒有任何空間提出私人條例草案，因為絕大部分草案亦會「涉及公共開支或政治體制或政府運作」。
截至筆者完成本文的時候（十一月九日），三會仍未得到臨立會主席的正式回覆。但三會決定若范太的意見認為可以提出該私人條例草案，則會盡快由社聯主席李家祥或總幹事許賢發將草案提交臨立會。
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